Смена правил: какие перемены ожидают застройщиков и инвесторов

17 января 2017 года Верховная Рада Украины поддержала законопроект №4733-1 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования градостроительной деятельности», который вступил в силу 10 июня 2017 года.  Несложно догадаться, что в связи с принятием этого Закона и  застройщиков, и других субъектов строительного рынка ожидают существенные перемены. Я попросила Александра Босенко и Максима Чепеленко, юристов практики строительного права ЮК Constructive Lawyers, рассказать о том, чего ждать инвесторам от этих нововведений.

С чего все начиналось

Последнее изменение правил ведения строительного бизнеса датируется 2011 годом, когда 17 февраля был принят Закон №3038-VI «О регулировании строительной деятельности». Суть тех нововведений заключалась в том, что одноуровневая разрешительная система (предполагавшая получение застройщиком разрешения на выполнение строительных работ) была заменена на 3-х уровневую. Кроме того, объекты начали разделять по категориям сложности, классам последствий (ответственности) и внедрили декларативный (упрощенный) метод строительства. Классов последствий установлено было три – СС1 (незначительные), СС2 (средние) и СС3 (значительные), а категорий последствий, которые определяются в пределах указанных классов – пять (I-V). Чем выше категория, тем сложнее и опаснее объект строительства.

Указанный Закон должен был облегчить ведения строительного бизнеса за счет уменьшения коррупционной и бюрократической составляющих, а также упрощения процедуры получения документа на право проведения строительных работ. К строительным работам можно было приступать после получения/регистрации таких документов:

• уведомления о начале строительных работ по объектам, строительство которых осуществляется на основании строительного паспорта (обычно это индивидуальные частные дома);
• декларации о начале выполнения строительных работ (для объектов I-III категорий сложности);
• разрешения на выполнение строительных работ (для объектов IV и V категорий сложности).

Для объектов IV и V категорий законодатель оставил разрешительную систему получения права на проведение строительных работ, которая была прописана в «старом» Законе «О планировании и застройке территорий».

Для объектов I-III категорий была введена декларативная процедура начала выполнения строительных работ. Она заключалась в представлении заказчиком строительства в орган архистройконтроля заполненного шаблона документа (декларации). Работник контролирующего органа проверял правильность заполнения шаблона и регистрировал декларацию, не проверяя указанные в ней данные на достоверность. То есть, по сути, у субъектов градостроительства появилась возможности указывать в декларации фактически произвольные данные (в т.ч. в части ТЭП объекта, наличия у заказчика прав на земельный участок, данные о подрядчике, проектанте и т.д.), избегая при этом обязательной проверки поданных документов и прохождения экспертизы проектной документации. С момента регистрации такого сомнительного документа, заказчик получал право проводить строительные (подготовительные) работы.

Как показало время, «отпустить в свободное плавание» строительную отрасль было не очень хорошей идеей. Многие застройщики занижали категорию сложности объекта, чтобы воспользоваться упрощенным (декларативным) способом строительства. Распространению подобной практики способствовали два фактора: отсутствие надлежащего государственного строительного контроля и бюрократическая составляющая, которая никуда не делась. Отметим, что занижение категории сложности строительства не только являлось нарушением законодательства, но и несло в себе угрозу жизни и здоровью людей – не говоря уже о нанесении убытков экономике, культуре и инфраструктуре. Некоторые зарегистрированные декларации о начале выполнения строительных работ (или даже о готовности) были аннулированы, в том числе, по причине подачи неправдивых данных.

Принятый 17.01.2017 года Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования градостроительной деятельности» призван ограничить произвол застройщиков и урегулировать существующие пробелы в законодательстве.

Немного цифр

Чтобы хотя бы приблизительно представлять, к чему привела «либерализация строительного бизнеса» в 2011 году, приведем немного статистики. Например, за 2016 год, всего лишь 0,8% строек в Украине велось на основании разрешений на проведение строительных работ (IV-V категории сложности). То есть, всего 0,8% проектов были хоть кем-то проверены перед началом строительства. При этом, 42,6% объектов строились по зарегистрированным декларациям (I-III категории сложности). А оставшиеся 56,5% объектов строились на основании уведомлений о совершении строительных работ. Практически аналогичные цифры были зафиксированы и в 2015 году.

О чем же говорят эти цифры? Они означают, что больше половины строящихся в Украине объектов – это индивидуальные дома. А практически все остальные объекты строятся «декларативно», без всяких проверок.

Суть нововведений

Согласно новому Закону №1817-VIII, произойдет переход от трехступенчатой разрешительной системы (уведомления-декларация-разрешение) к двухступенчатой ​​(уведомления-разрешение). При этом порядок оформления разрешительных документов будет определяться не по категории сложности объекта строительства (как это было раньше), а по классу последствий: незначительный, средний, значительный. Если привести параллели, то это выглядеть так:

• незначительный класс (СС1) – это по-старому объекты I-II категорий сложности;
• средний класс (СС2) – объекты III-IV категорий сложности;
• значительный класс (СС3) – объекты V категории сложности.

Классы последствий (ответственности) зданий, строений, сооружений, линейных объектов инженерно-транспортной инфраструктуры определяться следующим образом:

Строительство объектов незначительного класса последствий будет осуществляться исключительно на основании поданного уведомления о начале строительных работ. Строительство же объектов среднего и значительного класса последствий будет осуществляться исключительно после получения разрешения на право проведения строительных работ.

Также, согласно принятого Закона должна усилится эффективность борьбы государства с незаконными застройками, усилится ответственность должностных лиц органов государственного архитектурного контроля за принятые ими решения.

Превентивные меры: штрафы и санкции

Изменения коснулись ответственности и субъектов градостроительства, и работников органов архистройконтроля – она стала более существенной. Если ранее ответственность зависела от категории сложности объекта, то с 10.06.2017 года она зависит от класса последствий. И, поскольку, III категория сложности является классом последствий СС2, штрафные санкции за нарушения на объектах этой категории стали выше. Согласно статье 96 КУоАП размеры штрафов, например, за

• выполнение строительных работ без разрешения на их выполнение,
• эксплуатацию объектов строительства, не принятых в эксплуатацию,
• подачу недостоверных данных в акте готовности объекта к эксплуатации

применительно к объектам класса СС2 составляют 17-25,5 тыс. грн, вместо ранее предусмотренных 8,5-11,9 тыс. грн. Те же действия, но совершенные в отношении объектов класса СС3 уже тянут на 34-51тыс. грн., вместо 11,9-13,6 тыс.грн.

Также, более чем в два раза выросли штрафы за такие правонарушения как передача заказчику проектной документации для выполнения строительных работ на объекте, разработанной с нарушением требований законодательства, градостроительной документации, исходных данных для проектирования объектов, строительных норм, стандартов и правил, а также занижение класса последствий (ответственности) объекта. За эти нарушения штраф может составлять 34-51 тыс. грн.

Увеличил законодатель ответственность и субъектам властных полномочий. Например, согласно статье 96¹ КУоАП, за нарушение сроков предоставления заказчику градостроительных условий и ограничений, разрешения на выполнение строительных работ или сертификата, который выдается при принятии объекта в эксплуатацию или предоставления их с нарушением установленного законодательства, должностному лицу соответствующего органа грозит штраф в размере от 8,5-10,2 тыс. грн. (ранее отделывались штрафом в 2 550-3 400 грн.).

Внесены изменения также в отраслевой Закон «Об ответственности за правонарушения в сфере градостроительной деятельности». В частности, за выполнение строительных работ без получения разрешения, эксплуатацию не принятых в эксплуатацию объектов строительства или подачу недостоверных данных в акте готовности объекта к эксплуатации, заказчику грозит штраф в размере 592 тыс. грн. для объекта класса ответственности СС2 и 1 млн 440 тыс. грн. для объекта класса СС3.

Также, существенно увеличен размер взысканий за невыполнение предписаний органов архистройконтроля и недопущения их должностных лиц для выполнения возложенных на них функций. Так, размер штрафа составляет 80 тыс. грн. за невыполнение предписания о приостановлении подготовительных или строительных работ и 48 тыс. грн. за недопущение должностных лиц на объект строительства. Предыдущие размеры штрафов за соответствующие правонарушения достигали 28,8 тыс. грн и 16 тыс. грн. соответственно.

Стоит отметить, что несмотря на увеличение численных показателей штрафов в «гривневом эквиваленте», в «в долларовом эквиваленте» ответственность за правонарушения в сфере градостроительства по отдельным измененным нормам практически не выросла. А то и вообще уменьшилась – ведь строительный бизнес особенно любит использовать привязку своей деятельности к валюте. Поэтому усиления превентивной функции штрафов вряд ли стоит ожидать.

Доверяй, но проверяй: контрольно-надзорные функции

Отдельно стоит остановиться на осуществлении контроля и надзора в градостроительной сфере. Под лозунгами децентрализации, надзор и контроль за деятельностью субъектов строительной отрасли уже 6 лет как постепенно передаются на места. Причем процесс передачи полномочий (прав, обязанностей и ответственности) фактически осуществляется неполно, поскольку практически в органы местной власти переходят только обязанности и частично ответственность. Предоставления последним надлежащего объема прав и механизмов для выполнения возложенных на них обязанностей законодатель умышленно или случайно не предусмотрел (впрочем, у нардепов часто действие предшествует процессу мышления).

Ярким примером является возложение надзорных функций за деятельностью застройщиков на местные государственные администрации (далее – МГА) с хорошей формулировкой, что такие функции они выполняют «в пределах полномочий, определенных законом», которых в части  прав, механизмов принуждения и влияния фактически нет.

Например, статью 24 Закона Украины “О финансово-кредитных механизмах и управлении имуществом при строительстве жилья и операциях с недвижимостью” изложили так, что местные государственные администрации и исполнительные органы сельских, поселковых, городских советов должны обеспечивать применение к застройщикам, которые нарушают свои обязательства, установленные законом и договором с управляющим фонда финансирования строительства (далее – ФФС), мер воздействия в пределах и порядке, определенных законодательством.

Во-первых, этой нормой прямо предусмотрено вмешательство органов власти в гражданско-правовые отношения частных лиц (отношения, регулируемые договором об участии в ФФС). Хотя в нынешних реалиях строительства, может эта норма и положительно отразится на защите прав инвесторов, но это покажет время.

Во-вторых, отраслевыми законами Украины «О местных государственных администрациях» и «О местном самоуправлении» не предусмотрено конкретных мер и механизмов, которые могут принимать органы местной власти для урегулирования вопросов со строительством.

Например, в п. 14 ч. 1 ст. 16 ЗУ «О местных государственных администрациях» указано, что МГА осуществляют государственный контроль за соблюдением договорных обязательств застройщиками, деятельность которых связана с привлечением средств физических лиц в строительство многоквартирных жилых домов. Более положений по регулированию деятельности застройщиков в указанном законе нет.

Переходные положения

Законом установлено, что декларации о начале выполнения подготовительных и/или строительных работ, которые были зарегистрированы до вступления в силу настоящего Закона считаются действующими до завершения строительства объектов.

Проблемы могут возникнуть у тех заказчиков строительства, декларации которых подлежат отмене в соответствии с законодательством, в том числе в случае:

• отмены градостроительных условий и ограничений;
• установление в ходе проверки нарушений требований градостроительной документации, градостроительных условий и ограничений, несоответствия объекта строительства проектной документации на строительство такого объекта и требованиям строительных норм, стандартов и правил, нарушений градостроительного законодательства, невыполнение требований предписаний должностных лиц органов государственного архитектурно-строительного контроля;
• выявления органом государственного архитектурно-строительного контроля факта предоставления недостоверных данных, приведенных в зарегистрированной декларации, является основанием считать объект самовольным строительством.

В случае отмены декларации на объект строительства III категории сложности заказчику нужно будет получать разрешение на выполнение строительных работ (процедура получения является более сложной и длительной, чем регистрация декларации), можно спрогнозировать активизацию деятельности органов архистройконтроля (в т.ч. неофициальной) в отношениях с субъектами градостроительства.

Стоит отметить, что большое количество объектов строительства по всей Украине, а особенно, в Киеве и Киевской области, ведется по декларациям. Для отмены (аннулирования) которых инспекторы, в большинстве случаев, могут найти вполне законные основания. В этом случае отсутствие диалога или сложности взаимопонимания между застройщиком и органами архистройконтроля могут повлиять на успешную реализацию многих строительных проектов. Другими словами, внедрение в жизнь Закона № 1817-VIII может негативно повлиять на ход многих строек бывшей III категории сложности строительства. И, как следствие, на инвесторов этих объектов.

Подводя итоги по принятому Закону можно констатировать, что на законодательном уровне ситуация с соблюдением правил и контроля за строительством должны улучшиться, а число незаконных строек должно заметно уменьшиться (в идеале – и вовсе исчезнуть). Но как это будет воплощено на практике, в реальных условиях ведения строительного бизнеса пока предсказать сложно. Ответ на него можно будет сформулировать примерно через год.

Максим Чепеленко, Александр Босенко 

юристы практики строительного права ЮФ Constructive lawyers